一、 引 言

1987年7月15日，台灣地區正式解除戒嚴狀態。

1988年1月13日，蔣經國總統病逝；同日晚上8點8分，李登輝副總統宣誓繼任總統。1月27日，國民黨中常會通過李登輝接任國民黨代理主席；同年7月8日，國民黨十三全大會選舉李登輝為國民黨主席。

1988年11月12日，黃信介接任民進黨主席。

1990年代台灣憲政改革的兩大主張—修憲與制憲，便是在這兩位黨主席—李登輝與黃信介—任內推展出來，並一直相激相盪，最後，很奇妙的，修憲與制憲這兩大訴求，看似兩條平行線，沒有交集，竟然在「總統直接民選」，這一出口點上，找到雙方的最大公約數，並共同完成中華民國政府遷台以後有關中央憲政體制影響最深遠的一次變革。

從歷史觀點言，民進黨是制憲運動的倡議者、鼓吹者，更是推動「總統直接民選」的火車頭，帶動「總統直接民選」變成勢不可擋的主要政治力量。李登輝則是在關鍵時刻，凜於民意與形勢，將「總統直接民選」主張落實為政策的關鍵主導者。

二、 國是會議

■ —「沒有蔣經國的蔣經國政策」

1990年代是台灣憲政改革的關鍵年代。

大致地說，1990年代以前，國內幾乎沒有聽到任何有關制憲的聲音；所聽到的，至多只是有關修憲的聲音，其中比較凸顯的，包括拆除搭建在現行憲法之上的違章建築—臨時條款，以及「回歸憲法」的理念。

1988年末及1989年間，兩位長期旅居海外、關心台灣前途的民主人士—許世楷和張燦鍙，以及一位美麗島事件受刑人、代表二二八苦主的林義雄，先後公布新憲草案。依當時的政治氛圍，這種舉動代表一種突破，既勇敢，也冒有風險，許世楷的新憲草案，後來更導致鄭南榕在<自由時代>週刊刊登其新憲草案全文，因拒捕而自焚的悲壯場面。他們開啟了台灣1990年代制憲運動的先河。

1990年2月，國民黨臨中全會爆發黨內的「二月政爭」；同年3月，第一屆國民大會第八次會議，以選舉李登輝為第八屆中華民國總統充當政治籌碼，自行通過「延長任期為九年」、「行使創制、複決兩權」、「國大每年集會一次」等擴權提案。陽明山上演的「山中傳奇」，不但引發國人共憤，更激起3/16「野百合學運」，李登輝為平息學運，應允召開國是會議，並於5月20日就職演說中承諾：「一年內終止動員戡亂時期，二年內完成憲政改革」。

1988年繼任總統之初，李登輝曾說「就任總統初期，不會有李登輝政策」，亦即將會遵行「沒有蔣經國的蔣經國政策」，他甚至說：「就任最初兩年，我完全沒有做什麼事」。這樣一位總統在歷經「二月政爭」、「山中傳奇」的洗鍊後，經由宣布召開國是會議，走進政治舞台的中央，並將憲政改革問題引導成全國輿論關注的焦點。

■ —國是會議

1989年雖然點燃制憲運動的火炬，但直到1990年，制憲運動在國內才算是真正有力地展開，而其關鍵則是國是會議。

1990年3月，為因應國是會議的召開，民進黨責成政策中心研擬有關憲政改革方案，期限三個月。時為政策中心主任的我，經與黃信介主席、張俊宏秘書長磋商後，決定成立憲政研究小組，成員包括呂秀蓮、傅正、張俊宏、蘇貞昌、謝長廷、江鵬堅、尤清、張俊雄、康寧祥、陳水扁、黃煌雄。小組召集人為黃煌雄，榮譽召集人黃信介；彭明敏、許信良則為小組顧問。憲政研究小組經過三個月的全力以赴，6月提出民主大憲章，民進黨中常會於一個小時之內，通過「民主大憲章草案為本黨於國是會議之現階段憲政主張」，並決定「國是會議後本黨繼續推動制憲運動」。

民主大憲章採兩階段制憲，因此不更動中華民國憲法本文的總綱，另增加台海兩岸關係專章，且有前言，明白揭示： 「鑑於現行中華民國憲法因時空演變，已不適用於此時此際之台澎金馬地區； 鑑於動員戡亂時期臨時條款，破壞憲政體制，造成憲政危機； 為解除憲政危機，建立民主法治，落實國民主權，確保台澎金馬地區安全及人民福祉，茲制訂 民主大憲章 並 廢除動員戡亂時期臨時條款 凍結現行中華民國憲法」

民主大憲章共10章104條，其中影響最深的，便是正式主張「總統、副總統由轄區國民直接選舉產生」。這是當時最大在野黨首先公開提出並帶動其後總統直選風潮不可逆的憲政主張。

身為憲政研究小組召集人，我當時腦海中主要有三個投影：一為「戴高樂的投影」；二為「美國制憲祖先的投影」；三為「立法院的投影」；民主大憲章有關中央憲政體制採用雙首長制，實是這三種投影下的產物。

國是會議從1990年6月28日開始至7月4日，會期6天。會議前，民進黨和無黨籍、海外代表及自由派學者，組成在野改革聯盟，提出改革決議，7月1日改革聯盟更表示不惜以總統直選作為退出國是會議的底線。其後朝野政黨代表與主席團協商，同意就總統選舉問題做出應由全體公民選舉產生，但其細節程序不做具體規定的結論，其用意在降低雙方爭論，並取得改革聯盟承諾不退出國是會議。7月3日，三位大會主席之一的吳豐山，所宣布主席團對於總統民選問題的決議文：「現行總統選舉方式必須改變，總統應由全體公民選舉，其選舉方式及實施程序，則經由各界協商，循法定程序制定」，即是事前經由代表朝野政黨的施啟揚、馬英九與我共同討論後提出的。

國是會議主席團曾做成決議，「謹建議總統於國是會議後，成立有關憲政改革之諮詢小組，以求落實國是會議之興革意見」。但李登輝在國是會議閉幕致詞時並未回應此一「建議」，且在國是會議結束後一個禮拜，便在國民黨內部成立憲政改革策劃小組，由李元簇擔任召集人，其下則分設法制、工作兩個分組，分別由林洋港及邱創煥出任召集人。

就在國民黨成立憲改小組的同一天，民進黨也成立制憲運動委員會，由黃信介擔任召集人，我出任執行長。

從此，國民黨走上「關門修憲」之路，民進黨走上「開門制憲」之路，這兩條路線之爭，實是1990年代台灣憲政改革的主軸。

三、兩條路線之爭

■ —制憲與修憲

從1990年以來，有關憲政改革的主張，朝野之間，早已出現制憲與修憲之爭。一年多來，從海內到海外，在野的民間力量，所提出的新憲草案至少已有八種版本。這些不同的憲法草案，儘管發表的時間有其先後，內容的觀點未盡相同，但制憲的主張卻極為一致。這是台灣民主運動史上新憲版本出現最多的階段。

民進黨自提出民主大憲章的制憲主張以後，一面鑒於國民黨對於憲政改革缺乏誠意，一面更鑒於在野制憲主張過於分散，實有整合的必要，乃決定援引國是會議改革派合作的模式，首先經由保台會召開民間憲政會議，再經由人民制憲會議籌備委員會召開人民制憲會議，以努力尋求制憲運動史上最具突破性的整合工程。

1991年五月下旬，保台會舉辦民間憲政會議，參加的成員包括民進黨、無黨籍、學術界以及海外鄉親。這項會議的主要目的，是以更寬廣的基礎，經由理論體系確認制憲的必要性，會中並達成六點共識，其中包括台灣之主權屬於台灣全體人民；新憲適用在台灣及其二千萬人民；總統直接民選；以及成立全民制憲聯盟，召開國民制憲會議等。民間憲政會議所達成的共識，為在野制憲運動的整合跨出了一大步。

人民制憲會議主要是由兩種人組成：（一）為具有代表性者；（二）為具有功能性者。具有代表性者，包括民進黨內各種政治力量、無黨籍、學術界、文化界、宗教界、原住民、主要社運團體、以及海外鄉親；具有功能性者，則邀請到當代海內外第一流的憲政學者專家。人民制憲會議便是在這兩大類成員組成下，為現在及未來的台灣，提出一部最具代表性、整合性、前瞻性，而又能反映時代脈搏的憲法草案。

由於工作小組的辛勞，人民制憲會議籌備委員會的努力，以及海內外在野力量一種愈來愈增長的共識，希望在年底國代選舉前，能整合提出一部為在野人士所共同接受的憲法草案，人民制憲會議代表才會不辭長時間開會的勞累（八月廿四、廿五兩天總共開會約三十小時），以一種人世間最寶貴的工作精神，在八月廿六日凌晨一點三十分，以起立鼓掌的方式，三讀通過台灣憲法草案（以下簡稱台灣憲草）。台灣憲草終得以完整的憲法條文通過，實交織著民主運動者的血淚，學術研究者的智慧，以及所有參與者的奉獻；特別是在認真、坦誠、嚴肅、熱烈，甚至激烈的討論過程上，更常併發出火花、衝激、喜悅與憂慮，這是台灣制憲運動史上動人而難忘的一頁。

台灣憲草誕生以後，立刻引發國內各界熱烈討論，更引起國民黨強力批判，面對這種情勢，民進黨在八月廿八日召開的中常會，作成以下決議： 「一、確認人民制憲會議所通過之台灣憲法草案，並作為本黨第二屆國代 選舉候選人之共同政見。…… 三、至盼認同台灣憲法草案之其他所有在野人士，亦能以台灣憲法草案 做為第二屆國代選舉之共同政見。」 民進黨中常會這項決議，確認了台灣憲草的地位，也揭開了年底國代選舉朝野修憲與制憲大辯論的序幕。

台灣憲草共11章，108條，正如人民制憲會議大會宣言所宣示的，「台灣憲草是一部屬於台灣人民的憲草，更是一部屬於台灣土地的憲草。」在台灣歷史上，這是第一部「由台灣人民的代表，以台灣這塊土地和土地上的人民為主體，而草擬制定的憲草」，「這是台灣歷史上前所未有的創舉」。

「台灣憲草確認台灣之主權屬於台灣全體人民，並確認新憲適用在台灣及其二千萬人民」。「為了打破國民黨四十多年少數統治的本質，人民制憲會議主張總統直接民選，總統應從國民主權的最大多數獲得授權，成為推動政治改革的中心，以帶動國家意識的形成，並貫徹二千萬人民的意志」。

從民主大憲章到民間憲政會議到台灣憲草，都一貫地堅持制憲的主張，更一貫地堅持總統直接民選的主張，所以1991年可說是台灣制憲運動史上最多采多姿而又最具有意義的一年。

國是會議之後，李登輝走回體制之內，一方面在黨內成立憲政改革策劃小組(以下簡稱憲改小組)，一方面則在總統府成立國家統一委員會，並於1990年12月25日宣示將採取「一機關兩階段」的修憲路徑。所謂「一機關兩階段」，就是指在修憲的程序上，先由第一屆不具民意基礎的法統國代於1991年4月間完成「程序修憲」，廢除<臨時條款>，增訂<憲法增修條文>，為中央民意機關的全面改選訂立法源，再由新選出具有民意基礎的第二屆國民大會進行「實質修憲」。1991年4月第一屆國民大會廢除<臨時條款>，增訂<憲法增修條文>，完成「程序修憲」，國民黨乃進入第二階段修憲，並於8月成立「第二階段修憲改革策劃小組」，召集人仍為李元簇，開始進入深水區的「實質修憲」。

1991年12月的第二屆國民大會代表選舉結果，民進黨總席位(包括當選與原有的)共75席，國民黨總席位共320席，超過國大總席次四分之三以上，擁有修憲之絕對主導權，民進黨因未達四分之一席位，喪失了修憲的否決權。因此「實質修憲」的走向將取決於國民黨內部能否團結，以及針對憲改實質內容的看法是否完全一致。

國民黨的修憲路線，先天上就有其框框與限制，1991年1月20日，宋楚瑜秘書長對外表示，國民黨修憲的五項原則是：(1)堅持中華民國法統；(2)修憲條文須著眼於中國統一；(3)維持五權體制；(4)修憲而不制憲；(5)憲法本文不動；這五項原則即代表「框框」與限制。而憲改小組的修憲策略也有其內在矛盾。憲改小組首先將盤根錯結的整體憲政問題切割成若干議題，再由憲改小組依照各項議題成立研究小組；各研究小組又各自獨立運作，規劃出各種改革方案，「數案併呈」，各小組在最後關頭之前都不會有「定案」。

這個流程的最大問題在於沒有「定案」或不敢有「定案」，一旦「數案併呈」之間有矛盾，或各研究小組看法不同，到了緊要關頭，便會爆發出緊張、甚至公開對立的情況。有關總統民選方式到底是直接民選抑或委任民選，到1992年3月間，在國民黨十三屆三中全會，所以會引發連李登輝本人都預想不到的激烈攻防，最根本原因即在「數案併呈」之間互有矛盾，無法相容。

從1990年7月初到1992年2月初，20個月之間，有關總統民選方式到底是直接民選還是委任民選，國民黨的憲改小組迄無定論，而此一問題是國是會議期間就已出現過的議題，但歷經6百多個日子，身為黨主席的李登輝一直不以為意，似乎一直在試探，憲改小組因而也無意或不敢嚴肅面對，憲改小組原本是委選案與直選案併案討論，後來直選案逐漸不見，只剩下委選案繼續討論，李登輝也沒有叫停或阻止，在這樣的背景下，1992年2月，國民黨公布的第二階段修憲方案，其中最核心的一個內容，便是委任民選。

當委任民選主張公布後，民調顯示民眾普遍不支持，國民黨各縣市徵詢的民意，也一面倒支持直接民選，李登輝凜於民意與形勢，於2月下旬急轉彎，表明支持總統直接民選；林洋港與吳伯雄於3月上旬，也表明支持直接民選。儘管如此， 3月中旬的三中全會，直選派與委選派仍然激烈對立，邱創煥更對總統直選嚴詞批判，李登輝為避免黨內分裂，決定暫時擱置此一議題，冷卻處理：「總統、副總統由中華民國自由地區全體選民選舉之，其方式應依民意趨向審慎研究。自中華民國八十五年第九任總統副總統選舉施行。」

■ —最大公約數

就在國民大會第二次修憲會議舉行期間，民進黨於1992年4月19日發動支持總統直接民選的大遊行，數萬民眾佔據台北火車站附近的街頭，日以繼夜，活動持續達五夜六天之久，民進黨領導者都在大雨滂沱中夜宿街頭，場面感人，這個活動所召喚起來的人民支持總統直選的氣勢與力道，更銳不可擋。李登輝應該點滴在心頭。這次修憲是在民進黨退席，國民黨一黨修憲的背景下，依照國民黨版的修憲提案通過，其中關於總統選舉制度，規定「於中華民國八十四年五月二十日前召集國民大會臨時會，以憲法增修條文定之」。

1992年12月第二屆立法委員選舉，國民黨獲得95席，贏得多數；1993年8月李登輝連任國民黨主席，同年12月，國民黨成立第三階段修憲策劃小組，召集人仍為李元簇；1994年2月，修憲小組通過總統直選的決議。

1994年5月到7月第二屆國民大會第四次臨時會開會期間，由海內外在野人士及團體共同舉辦的第二次台灣人民制憲會議，也於1994年6月24/25日召開，並通過「台灣共和國憲法草案」，延續民進黨一貫的制憲及總統應由全體人民直接選舉產生的主張。這是朝野制憲與修憲第三度的相激相盪，國民大會也於同年7月正式通過總統直接民選的條文：

「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之。」

當李登輝在1994年4月29日與日本作家司馬遼太郎對談，論及生為台灣人的悲哀與<出埃及記>時，他對總統直選已胸有成竹，事實上，這次對談，從某種角度言，似乎更像是李登輝有意傳達競選總統的訊息，且不尋常透露出他競選總統的大戰略訴求之一—生為台灣人的悲哀。

1996年3月，台灣有史以來第一次總統由人民直接選舉，李登輝以獲得過半數選票（54%）當選，從繼位總統、間接選出的總統到由人民直接選出的總統，李登輝開創出一個新的時代。經過五年多的憲改體驗，李登輝決定援引1990年舉辦國是會議的先例，在1996年12月召開為期一周的國家發展會議，並如國是會議一樣，善用反對黨成為憲改的關鍵力量，他說：「新的制度通常要有人起頭才比較好做，需要民進黨先扮黑臉的推動。」而在這一點上，時任民進黨主席許信良卻相當光明磊落，他說：

「1996年，我第二次擔任民進黨主席，忽然接到國民黨李登輝主席希望再度合作修憲的提議，真是大喜過望。因為國民黨開出的修憲項目清單，清一色是民進黨長期的政治訴求。這個清單包括：取消行政院長任命的立法院同意權、凍省、廢除國民大會、廢除鄉鎮市；以及停止與此相關的五項選舉。

由於國民黨中央和民進黨中央的充分合作，這些重大的進步改革訴求，除了廢除國民大會外，都成為當年12月舉行的國家發展會議通過的結論。」

也正是因為這種堅持，民進黨才在1997年1月，帶著<台灣憲法草案>總統制與<國發會說帖>雙首長制的兩版修憲案，參加國民大會第二次會議的第四次修憲，並第一次以「修憲」，而非「制憲」，加入國民大會憲改的行列，這也是自國是會議以來，制憲與修憲的兩條路線之爭，第一次找到雙方都能接受的切入點—總統直選及其配套方案，而成為雙方的最大公約數。制憲與修憲之爭，也因為這個最大公約數的落實，而畫下休止符。

2000年的總統大選，台灣第一次政黨輪替執政，由於陳水扁總統不斷地強調「制新憲」，在其主政八年期間，「制憲」的氣勢已壓倒「修憲」，流風所及，提出新憲版本幾乎變成一種「流行」或「時尚」，但迄今為止，20年來，並沒有任何一本「新憲」，能夠像<民主大憲章>或<台灣憲草>那樣，通過時局的考驗、學理的檢驗以及人民需求的檢驗，而將總統直選及配套方案落實在憲政體制之內，落實在人民日常生活之中。這是1990年代台灣制憲運動的獨特遺產，這項遺產不僅包括已落實的，也應包括那些具有前瞻性、而在未來可能也會落實的。

四、制憲的遺產

總結地說，1990年民進黨所提出的民主大憲章、和1991年民進黨所主導的台灣憲草，可說是1990年代制憲的經典代表。民主大憲章和台灣憲草都堅定而一貫地主張總統直接民選，主導者更全力而持續地走入民間，喚醒民眾，推動總統直接民選。經由民進黨多年努力所帶動的氣勢，匯成一股不可逆的潮流，終於促使主張修憲的國民黨，在總統直接民選與委任民選之間，經過將近4年的猶疑與徘徊，而在1994年7月，經由國民黨主導的國民大會，修憲通過總統直接民選的條文。中華民國自由地區—即台澎金馬—的總統，便在1996年3月，第一次由人民直接選舉產生。這是歷史性的憲政時刻。

除了總統直選與相應的憲政配套以外，1990年代的制憲運動，以民主大憲章和台灣憲草為代表，還留下不少珍貴的遺產。其中有些已為1990年代的幾次修憲所吸收，有些仍綻放出生命力及永恆的價值，可能也會為未來的修憲、或未來的子孫所吸收或擁抱。其中特別值得提出的至少有六項：

第一：「國民之權利義務」

現行憲法第二章人民之權利義務，共有18條條文（第7至24）。 民主大憲章係採兩階段制憲，不動第一章總綱，因此國民之權 利義務列為第一章，共有23條條文（第1至23）。 台灣憲草採一階段制憲，因此第一章仍為總綱，第二章改為國 民之權利與義務，共有31條條文（第6至第36）。

大致而言，現行憲法第二章人民之權利義務，代表一個進步的規 定；民主大憲章第一章國民之權利義務，代表較人民之權利義 務更進步的規定；台灣憲草第二章國民之權利與義務；相較於 前兩者的規定，代表更進步、更周延、更前瞻。

台灣憲草的制憲代表包括兩大類，一為具代表性者，如政治犯；一為 具功能性者，如憲政專家。因此台灣憲草第二章特別彰顯出這是一部 交織著政治犯的血淚，與專家智慧的結晶。茲將現行憲法第二章與台 灣憲草第二章規定條文列表對照如下：

從這些條文對照中可看出，台灣憲草主張國民有「抵抗權」（第6條）；而第八條與第九條有關「人身自由」的保障，是迄今所有憲法版本中最詳盡、最周延，而又最能反射當年政治犯在戒嚴體制下遭受刑求、被迫自白的慘痛經驗。戒嚴時期有不少海外鄉親被列為「黑名單」，有家歸不得，也反應在17條的條文上。台灣憲草更有不少前瞻的規定，如「生存權應予保障」（18條）；「環境境應予保障」（19條）；「工作權應予以保障」（20條）；「勞動者享有團結權、團體協商權、勞動爭議權」（21條）；「多元性之文化及多語言政策應受保障」（24條）；「國家應實施全民健康、養老、退休及失業保險」（28條）。

另外，現行憲法第23條規定，對於「以上各條列舉之自由權利」，有四種限制，在台灣唯一一位參加過兩次組黨經驗的傅正，在民主大憲章討論時，根據他對行憲以來的觀察與體驗，直指23條四個限制有如緊箍咒，侵害人民自由權利甚大，他堅持除「增進公共利益」一項外，其他三項必須刪除；民主大憲章第21條接受他的意見，刪去其他三項的限制；台灣憲草第34條延續對傅正此一見解的尊重，也刪去其他三項的限制。

第二：「公民權」

台灣憲草第三章公民權第37條規定：「國民年滿18歲，有依法行使 選舉、罷免、創制及複決之公民權」。這是台灣憲草的創新規定，很 有意思的是，30年後，朝野有意再度修憲，而其中最聚焦、最無爭議 的共識，便是國民的選舉權，由現行20歲的規定調降為18歲。

第三：「政黨」

在戒嚴時期，國民黨一黨獨大，黨外沒有組織，也不能有組織，黨外 與國民黨根本無法相提並論，每逢選舉的民主假期，選舉結果總是一 面倒，國民黨幾乎都可事先印好報紙，宣稱「本黨又獲得空前輝煌的 勝利」，兩者相比，有如海明威形容他的小說與托爾斯泰之比一樣， 是「輕量級與重量級」，黨外的處境更為不堪，有如「羽量級與重量 級」。因此，黨外追求組黨，渴望可以組黨，希望經由政黨政治來實 現民主政治，更希望政黨能公平競爭。這幾個根本原則，便都反應在 民主大憲章第三章政黨和台灣憲草第四章政黨之內，兩者均主張「 國民得自由組織政黨，從事政黨活動」（民主大憲章第32條，台灣憲 草第42條）；「政黨之組織與活動，應恪遵民主原則」（民主大憲章第 33條，台灣憲草第43條）；「政黨應公平競爭，不得獨占、壟斷或優 越使用國家資源」。（民主大憲章第35條，台灣憲草第45條）。

饒有意義，也頗具諷刺的是，民主大憲章和台灣憲草都是國民黨 一黨獨大下的產物，當年國民黨對此一政黨專章，頗不以為然。 30年後，政黨生態改變，自2016年民進黨取得總統勝選及立法院多 數以來，在國民黨看來，民進黨已經愈來愈一黨獨大，愈來愈像威權 體制下國民黨那樣的一黨獨大。因此政黨專章，對居於少數的 在野政黨而言，實是一種保障；就此而言，政黨專章不僅具有歷 史意義，即在今日，亦具有現實意義。

第四：「司法」

在威權體制下，行政權是獨大的，司法很難完全獨立。司法獨立除應 確保「法官為終身職」，「法官應依法獨立審判」，「不受任何干涉」外， 也應讓司法單位得自行提出預算案，台灣憲草第七章司法第85條 規定：「憲法法院與最高法院得就司法預算，向國會提出預算案」。

另外，司法專章第88條也規定：「刑事案件之初審採參審制。」「參 審員非屬本憲法之法官」。

台灣憲草這兩項規定，都是創新的，也影響到以後修憲的發展以及司 法院的實際運作。

第五：「原住民族」

在我國制憲史上，邀請原住民參加制憲會議，並以原住民族專章 列入憲法之內，台灣憲草都代表首創。台灣憲草第九章為原住民 族，第100條規定：「台灣原住民族包括平埔族、邵族、賽夏族、鄒 族、雅美族、彪馬族、魯凱族、太魯閣族、布農族、排灣族、泰雅爾 族及阿美族。」；「原住民族享有自治權」（第101條）；「中央 政府應設立掌理原住民族事務之專責機構，其首長由原住民擔任之」 （第102條）；「國會設原住民族議員五人」（第103條）；「原住民有 依其傳統命名之權利」（第104條）。

台灣憲草這些創新規定，有些已為後來的修憲所吸收，有些則已納入 現行政府組織法之中，成為現實政策的一環。

第六：「公民投票」

民主大憲章第十章施行及修改，首度提及公民複決及公民投票之 規定；台灣憲草第十章憲法之修改，第106條更具體規定： “憲法之修改應依左列程序之一，提交公民投票： 一、國會議員五分之一以上提議，三分之二以上可決。 二、公民二十萬人以上連署，並提出完整之修憲條文。 前項之公民投票應有公民過半數之投票，有效票過半數之同意始 得通過。“

另外，台灣憲草第十一章附則第108條也規定：「本憲法經公民過 半數投票，有效票過半數之同意通過後六個月施行。」

有關公民投票納入憲法規定之內，台灣憲草首開先河，也創下制憲史 上新的一頁。

不論是民主大憲章或台灣憲草，都是三十年前的憲政作品。當年參與制憲工作的不少夥伴，大多是戰後新世代，年紀約在40歲到50歲之間，基於愛心與責任感，他們都懷有抱負與自信，也自我期許，希望有機緣能為自己生長的故鄉，提出一部兼顧理論與實務，既周延又有前瞻，經得起時間與歷史檢驗的新憲。

三十年之後，當我們重新檢視1990年代的制憲遺產，包括代表「政治創新」的總統直選、周延而前瞻的人權規定、公平的政黨競爭、首創的公民投票、以及代表歷史先例的原住民族專章…都讓我們俯仰無愧、內心澎湃。特別是我，為民主大憲章研究小組召集人，民間憲政會議籌備會召集人，兩次人民制憲會議籌備會暨大會秘書長、主席團成員，民進黨制憲運動委員會執行長，國民制憲運動委員會共同召集人之執行召集人，有幸參與並體驗1990年代制憲運動的全過程，五年間，用力達一千個小時以上，內心更有著無比的感動、感激與充實。也許正是這個背景，當李登輝在總統府接見被提名的第三屆監察委員（包括我在內），我們見面握手時，李登輝對我說的第一句話是：「憲法大師，你今年為什麼沒有選舉？」這個令人驚訝又意外的祝賀詞，作為國家元首，李登輝展現出格局與氣度；作為1990年代國民黨修憲的關鍵主導者，李登輝又讓人感受到他對1990年代制憲與修憲相激相盪全過程的體驗之深與瞭解之深。

五、回顧與展望

■ —典範

台灣的憲政改革，在1990年代制憲與修憲的相激相盪下，也留下包括李登輝與宋楚瑜都自詡的「寧靜革命」。

民進黨在推動總統直選的過程上，也同時推動國會全面改選；事實上，推動國會全面改選的時間點遠比推動總統直選的時間要早。這是一個極其簡單的民主道理，因為民主本來就有其疆界，從西方國家憲政發展的歷史觀察，民主的本質實與納稅者息息相關。十三世紀英國祖先曾吶喊：要繳稅，就要有代表；十八世紀美國祖先也吶喊：沒有代表，就不繳稅；因此台灣人民實可公開吶喊：繳多少稅，就選多少代表；如果台灣人民繳100%的稅，就可要求選100%代表。

我在立法院甚至喊出：國會全面改選是一場「二千萬人對一千個人的戰爭」（因為代表法統的國會成員已剩不到一千個人）。由於這樣的口號與道理，淺顯易懂，能打動人心，又符合民主原理，推動國會全面改選的運動與氣勢，才一發不可收拾，李登輝借力使力，1991年12月，完成史上第一次國民大會代表會全面改選；1992年12月，又完成史上第一次立法委員全面改選；國會全面改選的歷史性工程，至此可謂大功告成，期間雖有遊行、示威、抗爭，但並沒有暴亂，也沒有革命，都是在和平而不流血的環境下達成，這是「寧靜革命」的核心精神。

1994年12月，包括台灣省長在內的省市長均由民選產生，揮別百年官派的歷史；1996年3月，中華民國總統第一次由以前國民大會代表間接選舉，改為人民直接選舉產生，這是歷史上的首創，堪稱台灣的憲政時刻。從此以後，中華民國有效統治地區的公職人員，從總統、省市長、縣市長、鄉鎮市長、村里長到立法委員、省市議員、縣市議員、鄉鎮市民代表，都是由人民定期選舉產生；歷經百年以上的民主追求，台灣的民主終於在20世紀90年代真正建立起來。

不僅如此，台灣的總統選舉，從1996到2021年，已舉辦過七次，其中經歷過三次政黨輪替，沒有流血、沒有暴力，都是在和平安定中完成政權交接，所以台灣的民主不僅已經建立，更超越杭廷頓教授所設定的民主鞏固的門檻之上，而成為1980年代以來全球第三波民主化國家的典範之一。這應當是1990年代台灣憲政改革的最大遺產，也是1990年代所有憲政改革工作者的共同遺產。

■ —「兩輪制」

1958年，在人民複決的支持下，戴高樂創立法國第五共和；1962年，也在人民複決的支持下，戴高樂將第五共和總統改由人民直接選舉產生。第五共和成立之初，法國處於內憂外患之中，不少人擔心第五共和恐步第三、第四共和後塵，走上「短命內閣」之路，但迄今第五共和已屹立不搖63年，法國總統直選也已歷經59年，戴高樂所創立的「半總統制」，更已超越「內閣制」、「總統制」，成為21世紀全世界最多國家採用的中央憲政體制。

1990年代，台灣在推動總統直選的過程上，也面臨政界與學界的兩大挑戰。經過二十多年總統直選的實踐，來自政界的挑戰力量，知道大勢已去，已無可奈何；來自學界挑戰的力量，雖仍延續其對內閣制的忠誠、香火不斷，但氣勢已大不如前。不過，「半總統制」的最核心精神，便是「總統是憲政中心」、「總統是國家元首和法國的領路人」，因此總統必須獲得國民主權的授權、而且必須是國民主權絕對多數的授權，只有國民主權過半數以上的支持，總統所獲得的授權，才更具有正當性與合法性，權力的基礎也才能更堅定、更穩固。

台灣憲草是全國第一部主張總統選舉應採「兩輪制」的憲草，在第5章總統第60條規定： “總統、副總統之選舉，以得有效投票數之過半數為當選。如第一次投票無人得有效投票數之過半數，則於第一次選舉日之次一星期六舉行第二次投票。第二次投票僅由第一次得票較高之二位候選人參與，第二次投票以得較高票者為當選。”

第五共和實施的「半總統制」，已成為世界後繼國家競相倣效的範例，法國的總統選舉採用「兩輪制」。我國的總統選舉從一開始就未採行「兩輪制」，沿習成例，迄今一直未採行「兩輪制」。雖然在七次的總統選舉中，有六次的總統當選人都獲得投票數的過半數，亦即以絕對多數當選，只有2000年那次的總統選舉是例外，總統當選人得票率為39.3%。但「兩輪制」是一個制度的問題，並非個人的問題，為了確保總統作為「憲政中心」的地位，並增強民選總統的合法性與正當性，「兩輪制」實是總統直選相應配套的必然選擇，也是今後我們修憲應納入的工作。

■ —制約

總統選舉是一場贏者全拿、輸者全輸的賽局。民選總統當選以後，不僅成為「憲政中心」，更成為「權力中心」，而「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐化」；因此與總統直選如影隨形的一個問題，便是民選總統行使職權時應如何受到制約。

朝野政黨對於這個制約問題，有著共同的興趣與關注，出發點也差不多，但因為所處的位置不同，會有不同的聲音。例如當國民黨執政，面臨重大爭議而堅持己見時，民進黨便會批評國民黨總統「黨國復辟」或「威權總統」；反之，國民黨則會批評民進黨總統「新威權」或「大總統」。

民選總統既然集大權於一身，變成一人權力獨大，自然就更應接受制約。在正常的民主憲政國家，民選總統至少會面臨到四種制約，包含定期選舉；政黨競爭；司法獨立；輿論監督。

定期選舉是所有政黨都要接受的制約；定期選舉也為朝野政黨提供良機，使今天的在野黨可能成為明天的執政黨；今天的執政黨也可能成為明天的在野黨；這個機會是公平的，因為時間給每個政黨都是一樣的。

政黨競爭是民主政治的基石。必須確保政黨競爭的公平，並確保任何在野黨不受任何執政黨恣意欺凌或迫害，這是民主政治的天條，也是民選總統應該遵守的底線。

司法獨立除了憲法對法官的基本保障以外，也涉及到法官的人生觀、價值觀，更涉及到法官對民主政治的忠誠，以及對民主價值的堅持。

媒體已一躍成為民主社會的「第四權」，包括平面、電子和網路媒體，在民主社會的實踐中，角色將愈趨重要。因此任何媒體，都必須要有其堅守的倫理與信條，不畏權威，發掘真相，追求真理。媒體更要有自覺，絕不能成為任何權力者的幫閒或工具。

就台灣的現實政治環境而言，定期選舉已是一個常態、一個規律，人民習慣了、政黨也樂於遵守。政黨競爭，在戒嚴時期的台灣不可能，現在也變成一種常態，連總統的政黨輪替都已經過三次了。這兩項，在台灣，人民、政黨都已習慣了、接受了，這是台灣民主政治的正能量。

第三項的司法獨立，在台灣仍有揮灑的空間，而且在一些議題上，司法的判決、法官的風格，都可能牽一髮動全身，引領改變。以前，即曾有這樣引領改變的案例；以後，不管哪一個政黨，一旦變成傲慢的執政者，這樣的引領機會應該更多，影響也會更大。

第四項的輿論監督，在當前的局勢下，最耀眼的，最具有突破性、又有立竿見影效果的一項輿論監督，便是要求總統本人，不管是哪個政黨的當選人，在其任內，每半年舉行一場至少一小時以上的記者會，並開放媒體詢問。我預期，如果總統勇於這樣做，而且有自信願意這樣做，對於打破政治悶局、激發政治活力、發揮輿論監督的功能，將會令人耳目一新。

■ —「民主失靈」

進入21世紀，特別是2010年以後，「民主失靈」已變成一個重大的歷史課題。西方國家，從美國到英國，從哈佛大學到劍橋大學，“How Democracies Die”、 ”How Democracy Ends”，已成為大牌教授關注的焦點、著作的主題。川普上台以後的行事風格，美國對Covid-19的處置失能，都嚴重挫折民主的威信與尊嚴。回首上世紀80年代末與90年代初，東歐共黨國家相繼變天，蘇聯帝國也壽終正寢，福山寫下「歷史之終結與最後一人」，當時的民主政治與市場經濟，如日中天；而今，居於民主國家典範地位的美、英兩國，在望重士林的大學校園，居然都還要問起一個「我們作夢都想不到會問的問題」—「我們的民主制度有危險嗎？」「大部分西方民主國家的公民都認為民主的終結會是很久以後的事，並不預期這種事會在他們有生之年發生…在進入21世紀還不到20年的今日，這個問題憑空而至：民主制度會以這個樣子結束嗎？」「川普入主白宮構成一個直接的挑戰：在美國這樣的國家，民主失靈意味著什麼？在什麼情況下，行之已久的民主制度會活不下去？我們現在知道這些是我們應該問的問題，但又不知道如何回答。」

民主失靈包含民主政治的失靈，以及依民主制度產生的領導人的執政失靈。第一個是普遍性的問題，研究全球民主化享有聲譽的Larry Diamond教授認為，「我們已進入了民主衰退期」，民主正在全世界退潮。「西方的民主制度正經歷一場中年危機」，「嚴重的中年危機」；隨著1964年民權法案和1965年投票權法案的落實，「美國的民主不超過一百歲，甚至不超過六十歲…這個年歲並不老，也不年輕，它是中年歲數。」「民主在美國已經達到一個疲倦和脾氣不好的中年階段。」

耶魯大學Juan Linz教授大半生致力於「了解民主如何與為何衰亡」的研究，並曾提出辨認反民主政客的「石蕊測試」 ；兩位哈佛大學教授—Steven Levitsky與Daniel Ziblatt在其基礎上，研發出一套四種行為警訊，用以檢測政治人物如何從內部危害民主，導致民主的衰敗。這四個關鍵指標是：「1.以言詞或行動拒絕民主的遊戲規則；2.否定對手的正當性；3.容忍或鼓勵暴力；4.表現出剝奪對手，包括媒體公民自由的意願。」除上述「指標」外，2016年的「英國脫歐公投」與「美國總統大選」，凸顯了假藉民主體制所保障的言論與新聞自由，並借助科技與社群媒體之便，蓄意製造假訊息，已成為從內部裂解民主新的重要元素。

劍橋大學一位在政治哲學領域已享有一席之地的中壯代學者David Runciman指出，20世紀通過兩項可能替代方案—法西斯主義和史達林主義—考驗的中年民主，雖然「已經越過了山頭，經歷了鼎盛時期」，但在兩方面仍具有吸引力：「首先，它提供尊嚴。…民主會讓人受到尊敬。其次，民主會為人帶來長遠利益。住在民主國家的人比較容易享受到穩定、繁榮與和平。」但這個中年民主正面對新的挑戰，21世紀的威權主義設法從20世紀吸取教訓：「他們提供民主的另一半，不是全部。作為個人尊嚴和集體利益的替代品，他們承諾提供個人利益和集體尊嚴。基本上這就是中國目前所致力的。」「務實的21世紀威權主義代表當代民主的一個替代方案。…對於年輕的民主國家來說，特別是那些得到民主尊嚴卻還沒有得到具體物質利益的國家來說，務實的威權主義非常有吸引力。對於那些民主完全沒有起步的國家來說，也是如此。在今日世界很多地方，中國的模式正在贏得信徒。這種事發生在亞洲和非洲，甚至發生在歐洲的邊緣。中國在這些地方的投資固然是一種助力，但不是整個故事的全部。迅速的經濟發展和建立民族自信，顯然對那些需要在短時間做出成績來的國家具有吸引力。」「但這不足以在成熟民主中起決定性作用」，「成熟的民主國家…不可能會擁抱它。」「21世紀有可能會看見民主和一個敵對的政治系統面對面…它的誘惑是真實的…民主已不再是唯一的遊戲。」我們也不能再「老是堅持民主是神聖不可侵犯」（選舉已不足以讓民主回春），這個中年的民主與務實的威權主義的「面對面」，將成為21世紀的世紀之爭、世紀之辯，也有待全球菁英的共襄盛舉，才能為人類的世紀挑戰與歷史出路找到答案。

至於執政失靈，涉及到領導者本人的領導問題。以台灣為例，隨著總統愈成為「憲政中心」，對總統領導的要求也會愈來愈多愈嚴。二十多年來，經過三次政黨輪替，包括國民黨與民進黨都曾完全執政，人民都給予機會，但人民對總統直選以來的政局，卻愈來愈感到沉悶，愈來愈激不起總統直選推行之初那樣的火花、熱情與期待，這是台灣政局當前最大的癥結所在。戴高樂說：總統本人除應具有「願意承擔任務」的使命外，還應「具有相應的能力，這一點，顯然是法律所不能保證的。因為，無論何時何地都不可能以制度的效力來彌補元首本身的無能。」

中國自改革開放以來，快速崛起，而今已成為美國最全面性的競爭大國，並「成為21世紀民主替代方案—務實的威權主義」的代表。中國的巨大投影，變成為台灣揮之不去的「幽靈」，這是台灣的特殊處境。台灣的國家領導人，從現在到未來，一方面既要面對普遍性的民主失靈挑戰，一方面更要面對中國巨大投影的挑戰，其所應具備的領導能力、領導定力與領導風格，自將特別深重。這是台灣總統應有的自覺，也是台灣人民應有的自覺。

台灣的民主仍然年輕，尚未步入「中年」；雖然，台灣內部多少已浮現出一些危害民主的「警訊」與「指標」的徵兆，但整體而言，台灣的民主是愈趨健康與成熟；因此「我們這個把民主視為理所當然長大的世代，現在面臨不同的使命：我們必須防止它從內部死亡。」

六、制憲與修憲年表